原国土资源部副部长作序推荐 基于生态安全的国

改革开放40年来国土空间剧变！一是国土经济密度大幅度提高■▽，块状崛起•，区域非均衡性差异也被放大；二是东、中部区域一体化，经济核心区裂变重生•；三是西部大高原分区渐进，第一、二台阶集散大江河源，发散“泛亚生态溢出”，“丝绸之路经济带”向西伸展，联内通外…=；四是在中国海着手管控域内海峡、岛礁，出海通洋-▪，潜底凌空□，向“海洋强国”分步挺进▽●。社会主义新时代弘扬生态文明建设，统筹“多规合一”▪，我国三维生态国土以青藏高原为擎天柱，第二、三台阶向东顺势而下，呈现斜扇面“一盘棋”。我国人均GDP已处于中等偏上国家序列的中等偏上水平，地均GDP与此大体相应，其中◁，面积小、人口多、市场大的东中部地区承担了85％的份额，是优势集聚国土。克鲁格曼创立新经济地理学(NEG•◁，2014)，注重“3D”(Denssity、Distance、Divide)，倡导高密度、短距离、低分隔。我国东中部经济的近期发展与此相符△。东经130°以东、包括东北和近西部在内的“东、中部一体化”，覆盖“三纵两横”城市带绝大部分■，2016年人口占全国的95％，GDP约占全国的九成，是全球最大的连片整装高效国土。

党中央一直重视空间治理体系建设。党的报告提出“加强国土规划”的重要部署●=；党的十八大提出将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局；党的十九大报告提出，要坚持人与自然和谐共生◇□，完善主体功能区配套政策，实施区域协调发展战略，加快边疆发展，坚持陆海统筹，加强对生态文明建设的总体设计▷=，构建国土空间开发保护制度。当前我国正经历经济社会转型重大变革时期，供给侧改革进入攻坚克难的阶段…▽，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾◁▲，国土开发利用和保护面临新形势和新挑战。新形势下我国国土空间开发要坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以适应生态文明建设对空间治理提出更高要求的需要。

在项目推进过程中，多次与原国土资源部副部长胡存智、原国土资源部调控司巡视员董祚继、原国土资源部储量司鞠建华司长、原国土资源部规划司谢海霞处长、中国土地勘测规划院总工程师张晓玲研究员、原中国国土资源经济研究院院长助理孟旭光研究员等进行了反复研讨，特别是得到了国家行政学院原总教务长方克定先生的重要指导，书中的不少观点也体现了他们的思考和智慧。此外=，本书的一些观点也得益于中国科学院地理所刘卫东研究员、中国社会科学院魏后凯研究员、北京大学林坚教授、国务院发展研究中心谷树忠研究员、清华大学顾朝林教授、中国人民大学严金明教授等在全国国土规划纲要编制重要研讨会议上的发言和相关研究成果，在此一并感谢！

1963年生于吉林省长春市●◆，现就职自然资源部信息中心□•。获吉林大学数学地质硕士学位、荷兰国际测量学院地理信息硕士学位以及中国科学院环境专业博士学位。30年来从事国土资源环境战略、政策与规划研究工作，主持项目十余项，出版《世界主要国家和地区国土规划的经验与启示》等十部著作，公开发表文章60余篇。获原国土资源部科技成果二等奖三项以及地理信息科技进步获二等奖一项。历时8年（2009-2017年）全程参与了《全国国土规划纲要》编制工作，为《全国国土规划纲要》编制的首席专家组成员和核心编写人员•□。

中国海兼为陆缘海和陆间海，受制于陆，管辖海域狭窄、颀长▪，东、南海部分海权久被侵占。“海洋强国”战略(2012年)揭开了中国海管理、利用与保护的新篇章，21世纪“海上丝绸之路”(2013年)从中国海通往三大洋、遍及全球。中华人民共和国成立以来，我国资源环境与生态两度恶化…▷，总体上还未逆转，严重制约经济、社会可持续发展=。我国生态较为脆弱，东中部以华北为中心的大气雾霾已酿成现实的生态危机和社会公害；西部原生态与次生态保护的问题也较多。为提高区域治理能力、管控生态安全风险、逐步达到生态现代化▪，国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(2018年)紧接地气，协调性强，本人乐观其成。

本书即是信息中心长期国土规划研究中理论探索和实践应用之结晶。总的来看，在回顾和总结国内外国土空间规划的历程和经验基础上，通过分析我国经济聚集空间格局演化、城市群经济竞争力和集聚效应，开展国土多功能利用综合评价▽=，构建了多层级“多中心网络型”国土开发格局，提出了差异化国土利用政策●，明确了重点区域的国土空间优化布局。其中-，对国土空间开发的总体部署主要体现在！以培育重要开发轴带和开发集聚区为重点，引导人口、产业相对集中布局，促进生产要素有序流动和高效集聚；以发展基础和比较优势为支撑○，分类、分区引导重点产业结构调整和布局优化，促进形成区域分工合理、优势互补、联动发展的产业格局○■；以发展海洋经济和推进沿海、沿边开发为依托，特别注重发挥沿海轴带连接21世纪海上丝绸之路的作用▷，使之成为促进陆海统筹、全面深化改革和对外开放的重要经济轴带，推动形成国土全方位开发新格局…。此外，与国际接轨也提出了一些新的空间规划理念！如以国土规划为统领建立健全空间规划体系，在国家层面解决规划之间的协调和统一问题，保障空间规划由上至下的逐级落实；融入可持续发展和生态文明建设的要求，与资源环境容量相宜，为未来发展留有空间▲，兼顾当前、长远和外部利益，重视国民公共服务，强调自然环境保护和文化继承发展，追求经济、社会与资源环境的全面协调发展；以城市圈为增长核心的非均衡增长带动均衡发展▽★，提升区域参与全球竞争的能力●▽，支持跨地区合作和区域一体化▲▷，促进中央与地方的协调与联系等。应该说，上述研究结论和成果已在《纲要》中得到深度应用，尤其是国土空间开发的“四线管控”“多中心网络型”格局、综合区划等研究成果为新一轮全国国土规划编制工作提供了重要参考和借鉴。

本书是集体智慧的结晶。由张丽君和李晓波共同策划、统筹，并负责书稿的撰写和统稿工作◁。参加编写的人员主要来自项目合作单位。

《纲要》编制历经曲折。2010年，经国务院同意，成立了由原国土资源部、国家发展改革委牵头，财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部等28个部门组成的《纲要》编制工作领导小组，负责规划编制部署和重大问题协调=。2010年9月以来，领导小组组织多家科研院所和事业单位开展重大专题研究，为《纲要》编制和出台奠定了扎实基础。作为部直属的基础性、综合性和战略性支撑服务单位■，原国土资源部信息中心发挥国内外信息采集、对比研究、数据分析、战略研判等传统优势，承担了“中国国土空间多目标规划支撑技术研究与应用”“中国国土空间开发战略研究”“国外国土规划经验与启示研究”等重大研究项目▽▪，在《纲要》编制中发挥了重要作用。

全书突出体现了国土空间集聚开发、全面保护和综合整治“三位一体”的战略指导思想▼=，汲取国际先进理念和经验，重点对国土空间集聚开发的空间优化布局和区域发展战略开展了深入研究。借鉴世界主要国家和地区国土空间规划的理念○，设计了国土空间优化研究的总体框架和实现的技术路径；应用球面空间统计学开展经济空间优化模式识别●▪；受世界银行“3D”研究的启发▼，开展了基于“3D”“3E”“3I”的我国城市集聚区竞争力综合评价；基于欧盟土地可持续利用SENSON项目研究思路，开展了国土多功能利用分区评价。全书共分七章！第一章绪论，对我国国土空间规划的历史进程进行了回顾，对世界主要国家和地区开展国土空间规划的经验进行了对比研究，对新时期我国开展国土空间优化的形势进行了分析并思考了优化的原则、路径，提出了国土空间格局优化的研究框架。本章由张丽君、郑新奇、李晓波、喻锋、马永欢、符蓉执笔。第二章国土生态安全格局研究，由徐卫华、欧阳志云执笔。第三章经济空间格局优化研究，由赵作权等执笔。第四章城市集聚区综合竞争力研究，由黄志基、贺灿飞等执笔▽。第五章国土多功能利用分区评价，由郑新奇、张丽君、艾刚、胡业翠等执笔。第六章我国国土空间优化格局与策略研究■，由张丽君、郑新奇、李晓波、喻锋、符蓉执笔。第七章案例应用———以河南省为例对省级国土空间优化进行了研究▼-，由康鸳鸯等执笔。

《纲要》印发两年了▽，2018年2月28日，《中央关于深化党和国家机构改革的决定》最终确定组建自然资源部△，要“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用○，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”，实现山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理▷，国土空间和自然资源的统一管理也迎来了春天。从这个意义上讲，面对国土空间规划体系重构、推进国家治理体系和治理能力现代化这一场深刻变革，此项研究成果的结集出版，不仅对开展国土空间规划编制工作有重要的参考和指导作用，而且必将对我国优化国土开发与保护格局产生长远和积极的影响。对此，我深感高兴和欣慰！

改革开放后，东部沿海地区经济在“六五”“七五”率先起飞，“八五”“九五”渐成规模。着眼于经济拉平的西部大开发战略(2000年)从“十五”起步，而承东启西的中部经济塌陷延续30多年(1978—2011年)。本项目成果剖析了我国经济核心区“中间开裂”现象！从沧州、石家庄经南京、吉安到衡阳以至南岭的纵向“裂谷”(东经117°)，是中部经济塌陷的空间轨迹，起“分隔”作用，“中梗阻”影响全局。它兼为效率与公平相平衡的最佳区域…◁，两侧伴有最佳效率发展区和最佳公平发展区。通过十八大以来的有效工作，横向上▽，中部从塌陷到崛起▲，东、中部一体化包括强化江河流域管理◁△，沿海省、近海省一体化，港口、近缘腹地一体化，消除分隔、缩短距离，经济核心区的“中部裂谷”不复存在；纵向上◁，东北虽有经济滑坡，而未来的巨型经济区已成链式行列。空间脉络的点轴型架构正向网络型转变。我国国土的一大特色在于空间格局的复合层次性。第一层次是我国的经济核心区在东中部地区，西部高原地区处于边缘地位，构成“小核心—大边缘”结构-■，非均衡发展即“先核心、后边缘”“以核心带边缘”，体现“效率优先”；均衡发展即“边缘赶上核心”并与之同步=▽，着眼于拉平经济的“西部大开发”战略重在均衡、公平，着眼于生态恢复的全国主体功能区规划(2007年)•▲，把西部地区大都划入“限制开发区”(农产品主产区、国家重点生态功能区)，是对“西部大开发”的基调变异；第二层次是东中部经济的二元结构从分化到整合，在合围向海中比翼齐飞，“效率优先”长期化产生“土地红利”现象待跟踪研究，新型城市化还有调剂空间▷○，而大西部的多元结构纷繁复杂、辐射四方△，重现多层次性和发展的多期性□▲，区域公平和均衡积累渐进。非均衡发展与均衡发展，效率优先与公平优先，是发展的两大主题，导向对立、统一的双目标，应实时协调。进一步看西部两大主体区域！青藏高原以外流河为主，以新疆为中心的西北干旱区大部是内流河区▲△，与东中部地区的自然条件迥异。此外的川滇西横断山脉和云贵高原、黄土高原、内蒙古高原环绕西部拱列□。其中，黄河“几字形”大拐弯的陕甘宁盆地、长江上游大拐弯的四川盆地、西江中游大拐弯的广西盆地作为环绕全国经济核心区的西部周边区域可能成为连接核心—边缘结构的前沿空间。

我国陆基国土空间格局△=，涉纬度与大气圈的三大自然区(黄秉维，1958)、涉海拔与岩石圈的三大地形阶梯，雄踞亚洲、独处世界，规模极为宏大▷▲，国土的非均衡性一览无余。青藏高原东屏北障、利害有别，新疆及以东干旱区的绿洲适度扩大及其稳定性均受制于水，这些自然基因长期存在●▲，国土非均衡也就有一定程度的刚性。中国大陆东经103°中间线个经度■□，是陆基国土的最大分界线°中间线个纬度，划分西南部和西北部-。这个经纬度“三分法”恰好分隔三大自然区，反过来也表明三大自然区与经纬度框架的大略耦合•。我国陆基国土幅员广大•，西部高原山峦起伏，向东逐级而下，东中部平原沿江河展布▲，相对狭小。陆、海反差表现为“两个交错”！一是中高纬度大陆与中低纬度海洋空间交错…，陆阔海长▲▼；二是陆域横向山系水系与海域纵向岸线方位交错，以横穿纵■。国土生态安全和空间优化都是世界级课题。以生态为基的多目标国土空间规划，在经济高速增长期无比重要、不可或缺△▽。

国土规划是对国土资源环境的开发、利用、整治和保护的全局性战略部署，是对国土重大经济、人类活动的综合性空间布局=▽。然而△，我国长期以来缺失作为顶层设计的全国国土规划纲要，为此，原国土资源部2008年向国务院申请开展国土规划工作•☆，2009年得到批复同意。经过八年的艰苦历程=，2017年初，国务院印发《全国国土规划纲要(2016—2030年)》(以下简称《纲要》)。在此过程中，为更好地支撑《纲要》编制•，原国土资源部特别设立了公益性行业专项项目“中国国土空间多目标规划支撑技术研究与应用”■△。该项目由原国土资源部信息中心组织承担，中国科学院科技政策与管理科学研究所、中国地质大学(北京)、北京大学、中国科学院生态环境研究中心、河南省国土资源科学研究院协作◁，重点对影响国土空间秩序的重大问题开展深入研究，项目研究的重要成果和结论在《纲要》中得到深度应用。

改革开放40年来，我国国土空间开发利用取得了举世瞩目的成就•，以相对紧缺的资源支撑了经济的长期中高速增长…，成为世界第二大经济体。与此同时□…，我国国土开发格局发生了剧烈变化。东南部与西北部国土人口密度、经济密度差距进一步拉大，人口和产业集聚明显，国土开发利用规模和强度随着快速工业化、城镇化持续提高。近十多年来▪，建设用地增幅超过10％，以铁路、公路、航空、水运、港口为主体的综合交通基础设施体系基本建立。生态文明建设成效显著，全面节约资源有效推进●，能源资源消耗强度大幅下降=○。生态环境治理明显加强，环境状况得到一定改善◆▷。与此同时◇，我国也付出了沉痛的代价，国土开发利用中存在的问题也日益显现◆，如国土开发与资源环境承载能力不匹配、国土空间开发严重失衡、区域和城乡差距持续扩大、国土空间开发利用效率和综合效益不高、陆海开发统筹协调不足等。为有效解决上述问题，亟须建立科学的空间治理体系□▪，规范空间开发秩序-▽。

2017年1月3日，国务院正式印发《全国国土规划纲要(2016—2030年)》(以下简称《纲要》)◁•。作为我国首部国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，《纲要》立足全球化背景和地缘格局，在陆海全域范围内对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动进行了总体谋划、安排、布局和管控。应该说-▲，这是几代土地人、国土人梦寐以求并呕心沥血为之奋斗的目标，没有历史责任的担当、没有数年如一的积淀、没有持之以恒的毅力，这是不可想象也无法做到的。很庆幸，我是首部《纲要》编制出台的亲历者和见证者。

中华人民共和国第一任林垦部部长梁希“一五”赋诗！“无山不绿，有水皆清▷。四时花香▷△，万壑鸟鸣。替河山装成锦绣▼，把国土绘成丹青▲-。”在我国林业界广为传诵，但无缘实现。梁希梦也是国土梦。期望在习生态文明思想引领下，在《全国国土规划纲要(2016—2030年)》指引和约束下，在将来新的国土空间规划体系的实施下◇，中土早日达到这样的境界。

作为“中国多目标国土空间规划支撑技术研究与应用”项目发起人之一，我对《基于生态安全的国土空间开发格局优化研究》即将付梓出版感到由衷高兴。书稿内容充实，也有新意，不少理念、观点为《全国国土规划纲要(2016—2030年)》所吸纳▲◁，也算不负初衷▪▲，借此谈一点感想。

本书主要内容正是根据上述项目的主要成果提炼而成。此外，本书还凝聚了作者在其主持《纲要》前期综合专题之二“国土空间总体开发战略研究”“新时期国土规划调研与思考”“国土规划国际经验比较研究”等项目以及在辽宁沿海经济带，福建、山东等省国土规划前期调研中的主要成果和观点。本书的主线是！第一，通过回顾和总结国内外国土空间规划的历程和经验启示，分析当前的形势和挑战，识别国土空间优化的问题▪△；第二▼▲，通过国土多功能利用综合评价■▷，分析不同区域资源生态环境承载条件、社会经济发展状况、国土多功能利用情况◆■，提出差异性的国土利用政策、国土整治方向、社会经济发展途径，促进国土的均衡发展；第三，通过研究我国经济聚集空间格局演化、城市群(也是国土经济网络的重要节点)经济竞争力和集聚效应，提出多层次、多中心网络型国土开发战略；第四，提出国土空间优化的重点区域布局和空间管制政策建议；第五，以河南省为例开展省域尺度的示范研究。

《纲要》出台正逢其时。党的十八大以来▼=，以习同志为核心的党中央提出了一系列治国理政新理念新思想新战略，初步确立了适应发展新常态的经济社会治理体系▷=。其中，国土空间经济、生态总体格局至关重要。《纲要》以资源环境承载力为基础=▷，推进形成与国土集聚开发和分类保护相适应的“多中心网络型”国土开发格局，确定了国家宏观层面的人口空间分布、城镇空间体系、产业空间格局和基础设施框架，对实现未来“两个一百年”奋斗目标具有重要意义。